核心提示：如何積極穩妥推進城鎮化建設正在成為召開中的全國兩會焦點。國家發改委主任張平在十二屆全國人大一次會議記者招待會上表示，目前國家發展改革委正在會同有關部門編制中國城鎮化發展規劃，如果順利，上半年就有可能出臺。

以人為核心推進新型城鎮化
新型城鎮化，“人”是最重要的因素，必須抓緊相關領域的改革破題
如何積極穩妥推進城鎮化建設正在成為召開中的全國兩會焦點。國家發改委主任張平在十二屆全國人大一次會議記者招待會上表示，目前國家發展改革委正在會同有關部門編制中國城鎮化發展規劃，如果順利，上半年就有可能出臺。
時間相較于之前“兩會之后出臺”的預期有所延后，權威人士分析認為，規劃將為2011到2020年中國這一發展關鍵期的城鎮化發展方向提供指引，因此各個環節都非常慎重，在制定過程中，國家發改委牽頭十余部委奔赴各省區市進行了多輪調研。
同時，相關部門正在研究制定促進城鎮化發展政策意見，需要協調多部門意見，目前來看，還需要進一步協調，權威人士透露。
十八大報告對我國城鎮化提出了新的要求。上述人士指出，城鎮化的核心是以人為本，要有序推進農業轉移人口市民化，解決半城鎮化問題，實現新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。
作為牽頭部門的牽頭人，國家發改委分管規劃工作的副主任徐憲平表示，城鎮化發展規劃的編制思路正遵循于此，“以人口城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以綜合承載能力為支撐、以完善體制機制為保障”。
針對“一段時間一些地方大興土木，把城鎮化等同于上項目，依然走城市規模擴張老路”做法，中央層面的政策制定更加明確，“城鎮化的關鍵是提高城鎮化質量，造福百姓和富裕農民。走集約、節能、生態的新路，著力提高內在承載力，不能人為造城”，權威人士指出。

戶籍管理改革突破
盡管國家層面的總體規劃仍在制定之中，但地方的城鎮化工作已經在積極推進中。據悉，全國省市一級大多成立了由多個部門負責人組成的推進城鎮化協調小組。
相關部委的工作也在積極推進。為有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。目前，公安部正著手多項工作，加快戶籍制度改革步伐。
其中包括，推動中等城市進一步降低落戶門檻，有序放開落戶限制;小城市和小城鎮放開落戶限制;特大城市和大城市進一步完善落戶政策，合理控制規模。逐步實施居住證制度。
一直以來，戶籍管理制度、土地管理制度等方面的改革滯后，嚴重制約了生產要素在城鄉之間的合理流動和優化配置，影響了城鎮化的健康有序發展。
突出的表現是，我國城鎮化率2011年為51.3%，但其中包括了規模達1.59億在城市工作半年以上、戶籍在農村的農民工及隨遷人口。這部分人口并未真正融入城鎮，不是真正意義上的城鎮居民。我國按戶籍計算的城鎮化率只有35%左右，遠低于世界銀行統計的中等收入國家平均48.5%的水平。
因此，下一步，要以人口城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化和基本公共服務均等化，不斷提升城鎮居民生活品質。徐憲平認為，同時，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，逐步解決農民工及其隨遷家屬落戶城鎮問題，努力實現義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、最低生活保障、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。
進行與戶籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，正是戶籍制度改革的難點所在。國家行政學院經濟學部主任張占斌認為，但必須啃下這塊“硬骨頭”。

城市群引領空間布局
“未來我國國土開發空間基本格局不會改變”，現代化建設速度不會放慢，保障糧食安全、生態安全的要求也不可能降低，工業農業爭地、城鎮農村爭地、生活生產生態爭地不斷加劇。“土地資源緊約束的局面將更加凸顯”，國土資源部副部長胡存智指出。
因此，如何合理安排城鎮人口的空間分布成為下一步城鎮化發展質量的重大問題。
人均耕地僅為世界平均水平的40%，宜居土地只占陸地國土面積的19%，人均淡水資源占有量僅為世界平均水平的25%，人均石油、天然氣可采儲量僅為世界平均水平的7%。這一基本國情決定了我國只能走資源集約節約發展的城鎮化道路。
“從國際經驗來看，大城市主導的城市群方興未艾，城鎮人口向大城市集聚，這是一個新趨勢”，徐憲平表示。這也是制定中的中國城鎮化發展規劃的主體思路之一，以城市群帶動大中小城市和小城鎮協調發展，通過城鎮建設用地與人口掛鉤，優化布局和形態，合理安排人口空間分布。完善城市規模結構，合理控制超大特大城市，繼續發展大城市，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮、衛星城、有專業特色的城鎮。
著力推進形成城市群是此次城鎮化發展規劃的突出“特點”。具體來看，就是按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，以大城市為依托，以中小城市為重點，形成輻射作用大的城市群。優化提升環渤海、長三角、珠三角三個特大城市群，逐步形成長江中游、成渝、中原等國家重點開發區域的新城市群，形成帶動全國經濟發展的增長極，增強對內對外輻射能力。
其中的重點，徐憲平表示，在于全面提升東部城市群發展水平，在中西部資源環境承載能力較強的地區培育壯大新的城市群。
另一方面，中國人民大學教授彭真懷表示，我國現有建制鎮(含縣城所在地城關鎮)接近2萬個，人口多，地域大，是國家政權的神經末梢。從國情出發，城鎮化不能忽視這些“神經末梢”的作用與影響。這些鎮綜合實力增強了，就可以成為城鄉和工農連接的紐帶，成為農村社會公共品的提供基地和服務載體，直接體現小康社會的總體水平。
不容回避的是，我國的小城鎮建設正在面臨困境。基礎設施建設和基本公共服務嚴重匱乏。目前我國還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的20%，加上教育、衛生、文化等公共服務的相對不足，導致了小城鎮缺乏吸引力。

改革創新須臾不可離
城鎮化蘊含著最大的內需潛力，是現代化建設的載體。但是，權威人士強調，絕不能以犧牲農業和糧食來推動工業化、城鎮化，這是必須始終堅持的。
過去30年依靠農村廉價的勞動力、粗放利用土地資源的發展模式、城鄉間非均等化的公共服務下的低成本城鎮化已經難以持續，必須以工業化、信息化、城鎮化、農業現代化為依托，“四化”協調互動，通過產業發展、科技進步和產城融合，實現城鄉統籌發展。張占斌認為，在這個過程中，應注重人口、經濟、資源和環境相協調，追求可持續的城鎮化。
城鎮化是一系列公共政策的集合，其健康發展離不開改革創新。下一步，張占斌認為，要深化企業、財稅、金融、戶籍、土地管理制度、價格等方面的改革，釋放發展的巨大潛力和持久動力，最終使人民尤其是廣大農民得到實惠。
這些年來在全國先后出現過各種新型城鎮化的改革嘗試，例如天津模式、成都模式、廣東模式以及江蘇模式和浙江模式等。專家指出，這些模式具有工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用等共性，有一些做法還對現行制度進行了突破。下一步，應該積極總結經驗，指導各地因地制宜，推進城鎮化建設步伐。